Financer le ZAN – Les 20 propositions de l’AMF pour répondre aux besoins des communes et intercommunalités

Le 24 octobre 2023, après avoir publié en décembre 2022, des premières propositions pour la mise en oeuvre de l’objectif de « zéro artificialisation nette » (ci-après ZAN) , l’association des maires de France (ci après l’AMF) a publié des nouvelles propositions sur le volet relatif au financement du nouveau modèle économique induit par la trajectoire ZAN. Ces propositions ont vocation à « inspirer le Parlement et le gouvernement pour répondre efficacement aux besoins de financement et de soutien aux collectivités ».

« Depuis deux ans déjà, l’AMF alerte les pouvoirs publics sur les difficultés d’application du principe de « Zéro artificialisation nette » (ZAN) prévu par la loi Climat et Résilience qui suscite beaucoup d’interrogations de la part des maires et présidents d’intercommunalité sur sa mise en œuvre visant à atteindre le « zéro artificialisation nette des sols » en 2050 et diviser la consommation d’espaces par deux en 2031. Le gouvernement s’est lui-même dit conscient de l’imperfection du dispositif adopté à la fin de la précédente législature et a souligné la nécessité de le corriger. À l’initiative du Sénat, et avec le soutien du gouvernement, certaines corrections ont ainsi été apportées par la loi du 20 juillet 2023 «visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux ». Les nouveaux décrets d’application relatifs à la territorialisation de l’objectif ZAN dans les schémas et documents de planification et à la nomenclature des surfaces artificialisées sont attendus pour compléter ce dispositif et donner la souplesse nécessaire pour permettre aux élus de construire un projet de territoire correspondant à la fois aux besoins de leur population et aux enjeux de transition écologique et climatique.
Il reste encore à mettre en place un modèle économique et financier sur le long terme, permettant le renouvellement urbain et la réaffectation des friches. La discussion du projet de loi de finances pour 2024 doit permettre d’avancer sur cet angle mort, présent depuis la loi Climat. L’article 9 de la nouvelle loi du 20 juillet l’y oblige en prévoyant que « dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le gouvernement remet au Parlement un rapport relatif à la fiscalité comme outil de lutte contre l’artificialisation des sols.(…).Ce rapport chiffre les pertes de recettes ou les dépenses supplémentaires induites par les propositions formulées ».

Ces propositions s’articulent autour de 5 axes :

• évaluer les surcoûts liés au ZAN : l’AMF demande que l’on développe « des observatoires à l’échelle nationale et locale afin d’analyser l’évolution du coût du foncier et ajuster les outils financiers et fiscaux ». 

• renforcer l’aide à l’ingénierie : l’AMF souhaite ainsi un renforcement de la valorisation des compétences et des ressources humaines en matière d’urbanisme et de la capacité des services déconcentrés de l’Etat à accompagner les collectivités dans leurs démarches liées au ZAN. Parallèlement, elle propose une majoration et une révision des critères d’octroi de la dotation générale de décentralisation « afin que l’Etat participe aux coûts liés à l’ingénierie dans l’élaboration des documents de planification« . L’AMF réclame également pour les communes et intercommunalités « un accès accru aux outils de l’aménagement et aux opérateurs via la création d’établissements publics fonciers dotés d’une fiscalité sanctuarisée« . Elle souhaite ainsi « une meilleure couverture nationale » des établissements publics fonciers et voir leur capacité d’intervention renforcée « pour faire face à l’augmentation des coûts« .

• clarifier les aides, programmes et fonds de l’Etat : l’AMF sollicite d’abord « des précisions et de la transparence » sur les modalités d’affectation du fonds vert, en organisant son fléchage via les commissions de dotation d’équipement des territoires ruraux, « au moins pour définir les règles et principes généraux d’attribution et de répartition« , ainsi qu’une revalorisation des enveloppes « en fonction des enjeux prioritaires locaux« . Elle appelle aussi à « replacer la contractualisation dans la réalité des enjeux s’imposant aux communes et intercommunalités » car selon elle, ces dispositifs « ne favorisent que les projets ‘prêts à sortir’ et créent des effets d’aubaine« . Elle demande également un soutien de l’Etat  pour financer certaines exonérations et abattements incitatifs décidés par les communes et intercommunalités lorsqu’ils relèvent de la solidarité nationale (ZAN, logement social, etc.).

• réorienter certains dispositifs fiscaux : l’AMF demande à ce que les différentes taxes sur les logements vacants soient transformées « en une véritable taxe du bloc communal« . En parallèle, elle souhaite une réforme de la taxe sur les résidences secondaires « afin de la rendre accessible à davantage de communes« . Elle considère aussi comme une « piste intéressante » la majoration de la taxation des plus-values sur la cession des terrains nus devenus constructibles « en prévoyant des exonérations au regard du critère qualitatif du projet« .

L’AMF souhaitent la réinstauration – en le simplifiant – du versement pour sous-densité, ainsi qu’une réforme et une majoration de la taxe d’aménagement afin de l’adapter au ZAN. L’AMF proposent en outre de réformer le dispositif des taux variables de droits de mutations à titre onéreux en fonction du caractère artificialisant des opérations immobilière en faveur du bloc communal. Ils proposent également d’articuler l’évolution des aides à l’investissement locatif (dispositif Pinel, Denormandie, etc.) avec le ZAN et d’augmenter l’intérêt fiscal et économique à renaturer, faire des opérations de renouvellement urbain, d’amélioration du cadre de vie, de recyclage du foncier, de décarbonation de l’aménagement, etc.

• et réguler les prix du foncier : les élus demandent enfin une « sécurisation juridique » des clauses et outils visant à lutter contre la spéculation à destination des maires et présidents d’intercommunalité, tels que des chartes, par exemple. Ils proposent de poursuivre la réflexion pour proposer un mécanisme de régulation sur la base du volontariat des communes et intercommunalités et de mettre en place des outils fonciers ou fiscaux innovants permettant, par exemple, de dissocier le foncier et le bâti – du type bail réel solidaire – afin de faire baisser le prix des logements. Ils appellent également à renforcer les contacts entre les élus et les offices notariaux pour accélérer les procédures de récupération foncière (biens sans maître, biens en l’état d’abandon).