Vers une mise en conformité des critères de sélection des projets soumis à évaluation environnementale
Dans une décision n° 425424 du 15 avril 2021 mentionnée aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’État a prononcé une annulation partielle du décret n° 2018-435 du 4 juin 2018 portant modification de la nomenclature de certains projets relevant de l’évaluation environnementale systématique ou au cas par cas1.
La Haute juridiction a suivi les associations requérantes, à savoir la FNE et la FNE Allier2, qui avaient contesté la transposition, dans le droit national, des critères européens relatifs à l’évaluation préalable des projets de nature à avoir une incidence notable sur l’environnement (I.). Dans l’attente d’une mise en conformité du droit interne qui doit intervenir au plus tard au début de l’année 2022, les porteurs de projets se doivent d’être vigilants dans la détermination des projets qu’il conviendra de soumettre à évaluation environnementale préalable, en veillant à une lecture critique des listes aujourd’hui fixées par le code de l’environnement principalement axées sur le critère dimensionnel des projets, et insuffisamment, en regard du droit de l’Union, sur leur localisation ou encore leurs impacts potentiels (II.).
I. Tout projet « susceptible d’avoir une incidence notable sur l’environnement » doit faire l’objet d’une évaluation environnementale préalable à son autorisation
Les critères de l’annexe III de la directive…
La directive 2011/92/UE3 pose un principe général d’évaluation préalable des projets susceptibles d’avoir une incidence notable sur l’environnement. Elle impose à ce titre aux États membres de prendre les dispositions idoines pour que ces projets soient soumis à évaluation, en raison de leurs dimensions, mais également de leur nature ou de leur localisation.
Plus précisément, doivent être pris en compte les critères figurant en annexe III de la directive4, c’est-à-dire :
1. les caractéristiques du projet (dimension, cumul avec d’autres projets, utilisation des ressources naturelles, etc.) ;
2. la localisation du projet (occupation des sols, présence de zones protégées à proximité, capacité de régénération des ressources naturelles de la zone, etc.) ;
3. les types et caractéristiques de l’impact potentiel (étendue, probabilité, durée, fréquence, réversibilité, etc.).
La CJUE a ainsi jugé qu’ « un projet de dimension même réduite peut avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de sa nature ou de sa localisation » (CJUE, 24 mars 2011 Com. c/ Belgique, C-435/09, §61).
…incorrectement transposés en droit interne
Dans sa décision du 15 avril 2021, le Conseil d’État censure la rubrique 44 de la nomenclature annexée à l’article R. 122-2 C. env relative aux équipements sportifs5, en ce que seule était prise en compte la capacité d’accueil du projet pour le soumettre à évaluation environnementale. Etaient ainsi exemptés d’une telle obligation les projets accueillant moins de 1000 personnes, « quelles que puissent être, par ailleurs, les autres caractéristiques et notamment leur localisation » et ce, en méconnaissance de la directive telle qu’interprétée par la CJUE6.
Le Conseil d’État est même allé plus loin, annulant partiellement le décret précité « en tant qu’il ne prévoit pas de dispositions permettant qu’un projet susceptible d’avoir une incidence notable sur l’environnement pour d’autres caractéristiques que sa dimension puisse être soumis à une évaluation environnementale ».
Il sanctionne ainsi l’absence de mécanisme de « clause filet », laquelle doit permettre de soumettre à évaluation environnementale des projets ne figurant pas dans la nomenclature annexée à l’Art. R. 122-2 C. env. mais ayant une incidence sur l’environnement (notamment en raison de leur localisation).
II. Vers une appréciation plus pertinente des projets susceptibles d’avoir une incidence notable sur l’environnement
Dans l‘attente d‘une mise en conformité…
Il apparaît donc, au vu des critères posés par la directive, que la seule prise en compte de la dimension du projet est insuffisante pour déterminer s’il est nécessaire ou non de réaliser une évaluation environnementale ou, à tout le moins, de procéder à un examen au cas par cas.
Il est enjoint au gouvernement de mettre en conformité les critères de sélection des projets soumis à évaluation environnementale avec ceux de l’annexe III de la directive dans un délai de neuf mois, soit au plus tard début 2022 (pt. 11 de l’arrêt).
Dans cet intervalle, il est vraisemblable que la directive « Projets » pourra être directement invoquée à l’appui de recours contre les projets concernés par les rubriques du décret partiellement annulé7, dès lors que l’annexe III de celle-ci comporte des critères suffisamment précis et inconditionnels (Cf. CE, Ass. 30 octobre 2009, « Dame Perreux », n° 298348).
Pour rappel, la Commission européenne avait déjà adressé à la France deux mises en demeure, considérant que la législation française transposant la directive « Projets » était insuffisante8.
…mieux vaut ne pas subir !
La sécurité juridique de certains projets ayant été dispensés d’évaluation environnementale au regard de leurs seules dimensions (sans analyse de leur localisation ou de leurs impacts) pourrait se trouver fragilisée.
Il n’est pas exclu que des projets relevant d’autres rubriques que celles visées par le décret du 4 juin 2018 puissent être contestés sur le fondement de l’absence d’évaluation environnementale préalable9. Restera toutefois à démontrer qu’une telle évaluation aurait été nécessaire au regard des critères de l’annexe III de la directive.
À titre d’exemple, la rubrique 39, bien que récemment modifiée10, pourrait être regardée comme contraire à la directive dès lors que les critères et seuils fixés ne portent ni sur la localisation du projet, ni sur le type d’impact attendu, à l’exception du critère d’ « espace non artificialisé » partiellement appliqué à la catégorie des évaluations systématiques.
Aussi durant cette période transitoire, les porteurs de projets devront apprécier si ces derniers doivent être soumis à évaluation en se fondant directement sur les critères de l’annexe III de la directive « Projets », et non plus seulement en fonction des seuils fixés par l’annexe à l’art. R. 122-2 C. env.
Quelques précisions
1 Cf. notre bulletin du 18.07.2018, sur l’assouplissement des caractéristiques des constructions et opérations d’aménagement soumises à évaluation environnementale (rubrique 39 de l’annexe à l’art. R. 122-2 C. env.).
2 L’association France Nature Environnement (FNE) et FNE Allier sont des associations agréées pour la protection de l’environnement (art. L. 141-1 C. env.).
3 Directive 2011/92/UE du 13.12.2012 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (dite « directive Projets »).
4 Annexe III – Critères de sélection visés à l’article 4, paragraphe 3 de la directive 2011/92/UE.
5 A noter que par une décision n° 404391 du 8.12.2017, le Conseil d’Etat avait déjà censuré les anciens critères de cette rubrique pour méconnaissance du principe de non-régression de la protection de l’environnement.
6 CJUE, 15.10.2009, Com. c/ Pays-Bas, C-255/08, § 32-39.
7 Dont la rubrique 39 relative aux travaux, constructions, opérations d’aménagement.
8 Cf. mise en demeure de la Commission du 18.02.2021 complémentaire à celle déjà adressée à la France le 7.03.2019.
9 Ce défaut d’évaluation préalable constitue un vice de procédure dont la régularisation, si elle apparaît possible, est toutefois longue et complexe (réalisation d’une inventaire 4 saisons par un bureau d’études spécialisé, passage en enquête publique, avis de la MRAE, etc.).
10 Décret n° 2020-1169 du 24.09.2020 modifiant la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement et la nomenclature annexée à l’article R. 122-2 du code de l’environnement, entré en vigueur au 1er janvier 2021 – cf. notre bulletin du 25.11.2020.
