Permis de construire modificatif – Champ matériel – Bouleversement de la nature même du projet – R.611-11-1 du code de justice administrative – Affaire en l’état d’être jugée

Par une décision en date du 26 juillet 2022, le Conseil d’État est venu aligner le champ matériel du permis de construire modificatif, sur celui du permis de construire de régularisation.

A l’invitation du rapporteur public dans cette affaire, Nicolas Agnoux, le Conseil d’État a en effet « revisité » la définition du permis de construire modificatif, lequel peut désormais être sollicité dans les conditions suivantes :

« L’autorité compétente, saisie d’une demande en ce sens, peut délivrer au titulaire d’un permis de construire en cours de validité un permis modificatif, tant que la construction que ce permis autorise n’est pas achevée, dès lors que les modifications envisagées n’apportent pas à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même ».

En l’état antérieur de sa jurisprudence, issue de sa décision « Leroy » du 26 juillet 1982 puis affinée jusqu’à la décision « Commune de Toulouse » du 1^er octobre 2015, le Conseil d’État jugeait qu’un permis de construire modificatif ne pouvait apporter de modifications au projet initial qu’à condition que celles-ci, par leur nature ou leur ampleur, n’en remettent pas en cause la conception générale.

Mais, comme le souligne Monsieur Agnoux, ce champ matériel du permis de construire modificatif ne coïncidait plus avec celui du permis de construire de régularisation, délivré après qu’a été prononcée l’annulation partielle d’un permis de construire (L.600-5 du code de l’urbanisme) ou un sursis à statuer (L.600-5-1) par le juge administratif, dans le but de régulariser les vices entachant le permis.

Depuis un avis du Conseil d’État du 2 octobre 2020 (n°438318), il est en effet considéré que :

« Un vice entachant le bien-fondé de l’autorisation d’urbanisme est susceptible d’être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n’implique pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même »

Par cette décision commentée, le Conseil d’État corrige ainsi cette « incohérence » entre le régime du permis de construire de régularisation plus souple et celui du permis de construire modificatif, issue de sa jurisprudence même.

Le rapporteur public soulignait en ce sens qu’en l’état, le pétitionnaire était incité à « privilégier la voie contentieuse afin de provoquer l’intervention du juge administratif, et faire ainsi sauter le « verrou » de l’atteinte portée à la conception générale », en contradiction avec les efforts menés depuis plusieurs années pour « favoriser un règlement consensuel des litiges, plus rapide et moins coûteux pour les parties et pour l’État ».

De cette manière, le Conseil d’État ouvre d’autant la faculté pour les pétitionnaires de recourir au permis de construire modificatif. Désormais, outre la condition tenant à ce que le permis initial soit toujours en cours de validité et que les constructions envisagées ne soient pas achevées, un permis de construire modificatif peut donc être délivré tant qu’il ne rompt pas le lien avec le permis initial, dont il ne change pas la « nature ».

Pour apprécier l’existence d’un « bouleversement tel qu’il changerait la nature même du permis initial », à l’occasion de ses conclusions sur l’avis « S… » précité, le rapporteur public Olivier Fuchs, proposait en ce qui concernait le permis de construire de régularisation, de renvoyer à l’examen de plusieurs indices relatifs au projet initial :

« notamment sa destination, ses dimensions, son implantation ou encore les caractéristiques principales de son insertion dans l’environnement. L’important est que les modifications qui devraient être apportées à ces éléments soient telles qu’elles conduisent à rompre le lien avec le permis initial ».

Par ailleurs, le juge de cassation conforte le pouvoir souverain dont bénéficient les juges du fond pour apprécier le caractère régularisable d’un vice affectant le permis de construire. En l’espèce, le tribunal administratif au fond a pu estimer que les modifications envisagées (jonction de deux bâtiments initiaux en une seule construction, par un escalier commun, surélévation d’une partie de la construction, adjonction d’une terrasse…) avaient pu être autorisées dans le cadre d’un permis de construire modificatif.

Enfin, l’on notera que cet arrêt est également l’occasion pour le Conseil d’État de préciser sa notion d’« affaire en état d’être jugée » au sens de l’article R. 611-1-1 du code de justice administrative. Aux termes de cet article, le tribunal administratif peut lorsque l’affaire est en état d’être jugée, informer les parties de la date ou de la période à laquelle il envisage d’appeler l’affaire à l’audience et la date envisagée de clôture de l’instruction.

Pour le Conseil d’État, à compter de cette date dont les parties ont été informées, une affaire peut être en l’état d’être jugée même lorsqu’aucun mémoire en défense n’a été produit, et ce, même si le défendeur n’a pas été mis en demeure de produire, tant que les délais laissés à chacune des parties pour répliquer aux mémoires communiqués sont expirés.

CE, Section, 26 juillet 2022, n°437765, Publié au recueil Lebon